Institutionenreform

Von einer Institutionenreform ist in EU-Europa die Rede, längst überfällig wurde die Idee einer Verfassung reanimiert. Sogar eine Grundrechtscharta ist in Ausarbeitung. Im Kern geht es allerdings um eine Kompetenzabgrenzung zwischen Unionsexekutivorganen und Mitgliedstaaten. Weiterhin liegt das Schwergewicht der Legislative der Gemeinschaft nicht beim Parlament sondern bei der Exekutive insb. der Exekutive der Mitgliedstaaten. Deren Parlamente stoßen mit den von ihnen geschaffenen Gesetzen an die Grenzen der übergeordneten Unionsnormen.

Sind damit nicht die klassischen Staatsfunktionen Gesetzgebung und Verwaltung vermischt und sowohl auf EU-Ebene als auch auf nationaler Ebene stark verändert ? Ist Gewaltentrennung wirklich überholt, stimmt der Ruf nach effizienter Zusammenballung aller Kräfte ?

Tatsächlich ist das Postulat der Gewaltenteilung aber gerade durch die skizzierten Rahmenbedingungen aktuell wie eh und je. Schon in den einzelnen Staaten kommt hier angesichts der in allen westlichen Demokratien wachsenden Durchdringung von Legislative und Exekutive der Gerichtsbarkeit eine besondere Rolle zu. Einerseits wacht sie in der Verfassungsgerichtsbarkeit über die Einhaltung der Spielregeln, andererseits sichert sie in Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, dass jedermann die gleiche und faire Behandlung erfährt und die dem Gesetz entsprechenden Rechte erhält und Pflichten erfüllt.

Natürlich gilt das auch im europäischen Kontext. Der Europäische Gerichtshof erfüllt sowohl als "Verfassungsgericht der Union" als auch als höchste Normauslegungsinstanz in Individualrechtsstreitigkeiten diese Funktion auf höchster Ebene. Zur wirksamen Umsetzung des Gemeinschaftsrechtes bedarf es jedoch auch der nationalen Gerichte. Auch diese sind daher Angelegenheit der Gemeinschaft. Ihrer sollte in einer europäischen Institutionendiskussion ebenfalls gedacht werden.

Hier wird nicht einer Vergemeinschaftung der Gerichtsorganisation das Wort geredet. Aber das, was für die Gerichtsbarkeit im gewaltenteilenden demokratischen Rechtsstaat das Wesentliche ist, glaubwürdige tatsächliche Unabhängigkeit, ist auf europäischer aber auch auf nationaler Ebene auch Verantwortung der Gemeinschaft.

Zunächst fehlt es bisher an einem Bekenntnis, dass der Rechtsstaat etwas kostet und kosten darf. Leider wächst die Anzahl der Staaten, in denen Verknappung von Ressourcen auch vor den Gerichten nicht halt macht, auch diese zunehmend rein betriebswirtschaftlich gesehen werden. Natürlich muss es erlaubt bleiben, rationellere Verfahren zu suchen. Solange der Rechtsschutz darunter nicht leidet, dient dies auch den Rechtssuchenden. Die Vorgabe von jedenfalls zu erbringenden Einsparungszielen gefährdet jedoch den Rechtsschutz und setzt die Rechtsprechungsorgane unter unzulässigen, die Unabhängigkeit gefährdenden Druck. Diese Beeinträchtigung ist auch durch Verschlechterung von ökonomischen und sonstigen Rahmenbedingungen richterlicher Tätigkeit gegeben, wie sie in einzelnen Staaten zumindest überlegt wird. Gerade eine Gemeinschaft, die als reine Wirtschaftsgemeinschaft begann, sollte sich eine optimale Rechtsprechung auch etwas kosten lassen, immerhin kann auch der volkswirtschaftliche Faktor des Rechtsfriedens ins Treffen geführt werden. Hohe Investitionen in die Gerichtsbarkeit sollten nicht als ökonomischer Fehltritt beurteilt werden, sondern für internationales Ansehen sorgen. Eine Unantastbarkeit dienstrechtlicher Rahmenbedingungen von Richterinnen und Richter, wie sie etwa die irische Verfassung vorsieht, sollte für eine Wertegemeinschaft wie die EU selbstverständlich sein.

Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit verbietet nach dem Verständnis der österreichischen Richtervereinigung die gleichzeitige Funktion in einer der anderen beiden Staatsgewalten und erfordert die Abstinenz von parteipolitischer Tätigkeit. Entsprechend ist auch höchste Wachsamkeit darauf zu richten, dass derartige Einflüsse im Ernennungsvorgang von Richtern möglichst verhindert werden. Dies müsste umso mehr auch auf europäischer Ebene gelten. Überlegenswert wäre, als Ernennungsvorausetzung bei einem europäischen Gericht, die tatsächliche Ausübung eines Richteramtes (etwa an einem Höchstgericht) in einem Mitgliedstaat zu fordern.

Vordringlich wäre aber auch, endlich ein Vertrauen in die Gerichtsbarkeit der jeweils anderen Mitgliedsstaaten zu zeigen. Es erscheint kafkaesk, wenn Rechtshilfeersuchen eines Mitgliedstaates im anderen in weitwendigen Verfahren auf Zulässigkeit und insb. ordre public - Gemäßheit geprüft werden, obwohl die Rechtsstaatlichkeit und ein faires Verfahren entsprechend der MRK außer Frage stehen sollten und diese Kriterien Aufnahmeerfordernis in die Gemeinschaft bildeten. Ein Bekenntnis zu staatenübergreifender justizieller Zusammenarbeit sollte daher nicht wie bisher bloßes Schlagwort bleiben. Gleichzeitig müsste aber auch bei den bereits wesentlich weiter vorangetriebenen grenzüberschreitenden Polizei- und Verwaltungsaktivitäten sicher gestellt werden, dass dadurch eine notwendige gerichtliche Kontrolle nicht unterlaufen wird.

Bekenntnisse und Druck der Gemeinschaft in diese Richtungen wären Anliegen der Gerichtsbarkeit anlässlich einer Institutionenreform. Um sie wirksam einzubringen und ihre Umsetzung zu fördern, bedürfte es auch einer Artikulationsmöglichkeit der dritten Staatsgewalt auf Unionsebene. Der Ministerrat der Justizminister des Europarates hat 1999 bei seiner Tagung in Chisinau den Entschluss gefasst, einen Consultativen Rat Europäischer Richter einzurichten. Die Nachahmung wird empfohlen.